Comisión Experta: propuestas para enfrentar la fragmentación
En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en la última quincena en relación con el proceso constituyente en curso. En esta ocasión, comenzamos con un texto de nuestros investigadores Juan Luis Ossa y Magdalena Ortega.
En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en el proceso constituyente durante la última quincena. En esta ocasión, te compartimos una columna sobre las medidas que buscan combatir la fragmentación política de los investigadores Juan Luis Ossa y Magdalena Ortega.
Comisión Experta: propuestas para enfrentar la fragmentación
Juan Luis Ossa, investigador CEP, y Magdalena Ortega, investigadora asistente CEP
Introducción
No es correcto ni conveniente reducir a una sola causa los múltiples problemas que atraviesa el sistema político chileno. De hecho, vistas las cosas en una perspectiva de largo aliento, hay razones históricas, sociológicas e incluso culturales que explican el estado deficiente de nuestro régimen representativo. Ahora bien, puestos a escoger un motivo que resuma los problemas de la relación entre el ejecutivo y el legislativo (de eso se trata, ni más ni menos, el corazón del sistema político), nos parece que, tal como se argumentó en el Boletín N°52, la fragmentación tiene una alta cuota de responsabilidad.
La fragmentación implica inevitablemente la difusión del poder. Si hace unos años la toma de decisiones estaba en manos de agrupaciones políticas fuertes, ahora descansa cada vez más en transacciones particularistas. En efecto, el sistema proporcional actual propicia el multipartidismo exacerbado y tiende a premiar a las minorías en desmedro de las mayorías. Como consecuencia, lo que se gana en representatividad formal, se pierde en gobernabilidad. Lo anterior, sumado a una debilidad doctrinaria de los partidos, se ha traducido en una atomización desgastadora.
En esta columna se analizan los orígenes del sistema electoral proporcional, las razones de la fragmentación del régimen político chileno, los artículos que ha diseñado la Comisión Experta para enfrentar dicha fragmentación y cuáles son, a nuestra manera de ver, los principales beneficios (aunque también los eventuales peligros) de las normas consensuadas en las últimas semanas. Sostenemos que la Comisión ha acertado en su cometido de fortalecer a los partidos políticos mediante reglas antidíscolos y la introducción de barreras de entrada para la asignación de escaños en la Cámara de Diputadas y Diputados. Sin embargo, alertamos contra una posible injerencia indebida de los actuales parlamentarios (los incumbentes) a la hora de negociar excepciones que torpedeen el objetivo que se busca obtener.
Un poco de historia
En el siglo XX, los partidos –pocos, pero sólidos– expresaban posiciones marcadamente doctrinarias. A diferencia de lo que ocurre hoy, cuando los principios de los partidos no pasan muchas veces de ser meras declaraciones de intención, los famosos “tres tercios” de la política nacional portaban, en los años sesenta, concepciones relativamente inteligibles sobre la vida en común. Por supuesto, sería aventurado concluir que los partidos en el siglo XX no tenían fisuras en su interior. No obstante, la doctrina era en general más fuerte que la diferencia o el faccionalismo. Así, al menos durante las décadas en que estuvo vigente la Constitución de 1925, los conglomerados solían mantenerse dentro de sus radios ideológicos de acción. Los díscolos eran un ave rara, y también lo era la fragmentación.
El sistema binominal postransicional buscó dar un nuevo marco de legitimidad a la lucha antifragmentaria, aunque fue un paso más allá: las elecciones tendieron a premiar casi exclusivamente a la Concertación y la Alianza por Chile, las dos grandes coaliciones nacidas en los ochenta y noventa. ¿El resultado? Muchos partidos fueron excluidos del Congreso al no lograr incorporarse a las coaliciones más grandes. La diferencia y el disenso fueron, de ese modo, perdiendo fuerza ante el consenso y la negociación entre el gobierno y la oposición.
El malestar contra el binominal se expresó, primero, en las movilizaciones de 2006 y 2011. La literatura del momento dio cuenta de un régimen político crecientemente desconectado de la sociedad civil (Luna y Altman 2011) y con una debilitada calidad de la representación (Huneeus 2012). Luego, la crítica se tradujo en la reforma electoral de 2015, la que reemplazó al binominal por un sistema proporcional (sistema de D’Hondt, el cual asigna los escaños proporcionalmente de acuerdo con la votación obtenida por los pactos que compiten en listas y luego los distribuye considerando los subpactos).
Consecuencias del sistema proporcional
El objetivo de los promotores del sistema proporcional fue hacer del Congreso un foro más representativo de la complejidad y heterogeneidad del país a través de un aumento del número de diputados y senadores, de una disminución de distritos y circunscripciones y de la generación de reglas para promover la participación de mujeres en política. Además, en 2016 se rebajaron las exigencias para crear partidos.
El siguiente gráfico muestra que los partidos con representación parlamentaria aumentaron significativamente entre 2013 y 2021:
Gracias a estos cambios, con posterioridad a las reformas de 2015-2016 han entrado al Congreso nuevos grupos que han incrementado la oferta electoral. El problema, sin embargo, es que el mecanismo proporcional ha fragmentado en exceso al sistema político (según el Servel, actualmente hay diecinueve partidos constituidos y doce en formación). En las dos últimas elecciones hemos presenciado una proliferación de los partidos de nicho, cuyas militancias muchas veces no cuentan con bases doctrinarias medianamente consistentes. Asimismo, personas con una muy baja votación (los casos de 2017 de Gonzalo Winter y Florcita Motuda, el primero obteniendo un 1,20% de los votos, el segundo el 2,65%, son paradigmáticos) han dejado fuera del Congreso a candidatos mucho más votados, atomizando la representación y dificultando la creación de políticas públicas de largo plazo. Si a ello le sumamos la existencia de partidos cada vez más debilitados producto de que muchas veces sus integrantes actúan al margen de los conglomerados, renuncian una vez electos o incluso intercambian militancias (todos los cuales son habitualmente conocidos como “díscolos”), no cabe duda de que el Congreso se encuentra hoy en medio de un inconducente tire y afloje.
Diagnósticos y soluciones
En este contexto, la Comisión Experta, cuyo trabajo consiste en preparar un anteproyecto de Constitución, ha mostrado un (relativo) consenso en torno a tres materias fundamentales:
– En primer lugar, que en el diseño de todo sistema electoral existe un trade off entre representación (multipartidismo y proporcionalidad) y gobernabilidad (mayorías que aseguren la adopción de acuerdos).
– En segundo lugar, que no es social ni políticamente viable volver al binominal y que, por lo tanto, la fragmentación actual se debe corregir haciendo del sistema proporcional un régimen más mayoritario.
– Finalmente, que debe ser por medio del proceso constituyente en curso que se diseñen los pilares en los que habrá de descansar dicha corrección, ya que los incumbentes en el Congreso difícilmente tienen los incentivos para hacerlo.
Las soluciones presentadas por los expertos se han concentrado en dos tipos de normas:
1.- En primer lugar, la Comisión buscó equilibrar el fortalecimiento de proyectos ideológicos conocidos y discernibles con una serie de medidas que reivindican la militancia. El anteproyecto releva la importancia de los partidos y, a diferencia de la Constitución vigente, los define con sus características y fines, apuntándolos como el “instrumento fundamental para la participación política democrática”.
En línea con el fortalecimiento de los partidos se proscriben las listas de independientes y se obliga a aquellos que hubieran sido electos como independientes fuera de pacto a integrar alguna de las bancadas partidistas. Además, se castiga con la pérdida de sus escaños a los díscolos que, una vez electos por la ciudadanía, renuncien a los partidos que los hayan apoyado. Finalmente, se incorpora una norma que permite que las directivas de los partidos den órdenes a sus militantes en los casos en que estén directamente en juego los principios del partido o su programa, pudiendo su desobediencia terminar en la expulsión del militante del conglomerado. Ahora bien, dada la entidad de estas atribuciones, los expertos establecieron hipótesis acotadas con el fin de impedir la mala utilización de esta última norma (ella no correrá, por ejemplo, cuando los parlamentarios actúen como jurados), agregando además que los expulsados deberán tener siempre garantías de un proceso racional y justo.
2.- En segundo lugar, con el objeto de reducir la fragmentación y mejorar la gobernabilidad, la Comisión Experta aprobó una barrera de entrada del 5% de los votos válidamente emitidos en la elección de diputados para asignar los escaños en la Cámara. Sin embargo, al igual que en otros países en los cuales existe un umbral similar (por ejemplo, Alemania), se dispuso que los partidos que sumen ocho parlamentarios (esto es, senadores en ejercicio más senadores y diputados electos) podrán acceder a los escaños aun cuando no hubieran alcanzado esa barrera.
De ahí que la legitimidad de la nueva regla se juegue sobre todo en su implementación. Los expertos han comprendido que la consolidación de esta norma y la consiguiente disminución de la fragmentación requiere de una adecuación temporal, razón por la cual el umbral definitivo se alcanzará recién en ocho años, es decir, en la segunda elección luego de que la Constitución entre en vigencia. En los próximos comicios operará una barrera del 4%, con la excepción de que los partidos que no lleguen al umbral pero que tengan al menos 4 parlamentarios, podrán acceder a escaños. Estas reglas solo aplican a los independientes que integren la lista de algún partido y no a los independientes fuera de pacto.
A continuación, se muestran dos simulaciones del efecto que estas reglas hubieran tenido en la elección de la Cámara de fines de 2021, considerando tanto la barrera del 4% como la del 5% (sin considerar las excepciones):
El gráfico 2 muestra a los partidos que no habrían logrado el umbral transitorio del 4%, entre los cuales destacan el PR y el PPD además de otros más recientes como CIUDADANOS, EVOPOLI y COMUNES. Destaca dentro del umbral el partido oficialista CS, el cual se fundó recién en 2018. En total, 11 partidos habrían quedado fuera del umbral.
Por otra parte, el gráfico 3 muestra que con el umbral definitivo del 5% solo RN, la UDI, el PC, el PS, el PRe y el PdG habrían sobrepasado la barrera.
Ahora bien, si consideramos los umbrales propuestos por la Comisión Experta junto con sus excepciones, los resultados serían los siguientes:
Como se ve, con la regla transitoria del 4% y su excepción accederían a escaños adicionalmente el PPD, COMUNES, EVOPOLI, el PL, el PR y el FRVS. En cambio, con la regla definitiva del 5% y su excepción accederían a escaños adicionalmente solo la DC, CS, el PPD y RD. Eso significaría pasar de 21 partidos a 16 y luego a 10.
Respecto a las excepciones
A partir de lo anterior, puede concluirse que la barrera del 5% en el caso de la norma definitiva va en la dirección correcta, pues disminuye considerablemente la fragmentación: de 21 partidos con representación parlamentaria pasaríamos a 10. Sin embargo, en el caso de la norma transitoria que regiría para la próxima elección, sus resultados son menos significativos, ya que deja sin escaños solo a 5 partidos, cuando hay 11 que no llegan al umbral de 4%.
Es esperable, en consecuencia, que los parlamentarios en ejercicio –y antes de ellos el Consejo Constitucional– no se vean tentados a modificar la futura Constitución en un sentido que contravenga los diagnósticos y soluciones alcanzados por la Comisión Experta. En efecto, si consideramos que las excepciones del 5% y 4% habrían permitido, respectivamente, que partidos con el 3,8% y 1,7% accedieran a escaños, es claro que estamos al límite y que es imperioso que en el futuro no se desvirtúen las reglas introduciendo nuevas o más concesiones. El sistema político y la estabilidad institucional están íntimamente ligadas a este tipo de cuestiones normativas y, al menos en lo que respecta a la discusión constitucional, es aconsejable que la técnica prevalezca sobre los intereses políticos de corto plazo.
Conclusiones
A solo días de que terminen su labor constituyente, los expertos han coincidido en que uno de los principales problemas del sistema político chileno es su exacerbada fragmentación: en la actualidad hay 21 partidos con representación parlamentaria, lo que hace muy difícil diseñar y concretar políticas públicas perdurables. También han coincidido en que se requieren normas generales para disminuir la fragmentación, y que para ello es fundamental fortalecer a los partidos a través de la promoción de proyectos colectivos doctrinariamente reconocibles. Lo que se busca es transitar de un sistema capturado cada vez más por causas particulares a uno en que las grandes mayorías estén debidamente representadas en el Congreso. Esa es la razón que explica la introducción del umbral del 5%, una medida que, más allá de las excepciones transitorias, es conveniente que se respete y se mantenga en el tiempo.
Referencias
Huneeus, C. (2012). El presidencialismo semi-soberano. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 21(spe), 31-55.
Luna, J. P. & Altman, D. (2011). Uprooted but stable: Chilean parties and the concept of party system institutionalization. Latin American Politics and Society, 53:2.
Phildes, R. (2014). Romanticizing democracy, political fragmentation and the decline of american government. The Yale Law Yournal, 124:84, 804-852.
1. EL ANTEPROYECTO VA TOMANDO FORMA: del fin del trabajo de las comisiones hacia los primeros capítulos aprobados en el pleno.
En las últimas dos semanas hubo mucha expectación en la Comisión Experta por el inicio de las votaciones en las subcomisiones, especialmente por la acotada agenda que manejan ante la inminente llegada del plazo de despacho y posterior entrega del anteproyecto al Consejo Constitucional. Aún a pesar de que el inicio de las votaciones fue pospuesto un par de veces, una vez que éstas iniciaron se avanzó rápidamente en un ambiente en el que primaron los acuerdos transversales entre comisionados. A continuación, les presentamos un resumen en el que detallamos los principales hitos del cierre del trabajo de las subcomisiones y el inicio de las votaciones por artículo en el pleno.
a) Los últimos momentos de las subcomisiones de la Comisión Experta
La etapa final de la discusión constitucional dentro de las subcomisiones de la Comisión Experta comenzó el pasado miércoles 17 de mayo y estuvo marcada por la presentación de diversas enmiendas de unidad de propósito. Como establece el propio reglamento, ellas permiten arreglar cuestiones de forma o añadir modificaciones a una norma ya aprobada, siempre que ellas tengan unidad de propósito, esto es, que su presentación esté patrocinada por 3/5 de la subcomisión. Éstas pueden ser presentadas fuera del plazo original para abordar un tema específico. A través de ellas se materializaron los acuerdos transversales que alcanzaron los integrantes de la Comisión Experta en distintos temas.
Las votaciones de las enmiendas comenzaron el 17 de mayo dentro de las subcomisiones, tanto para las enmiendas de unidad de propósito como para aquellas presentadas separadamente por comisionados. Los primeros textos aprobados trataban sobre medioambiente y la mayoría de las subcomisiones completaron sus votaciones ese mismo miércoles. La subcomisión de Principios, Derechos Civiles y Políticos finalizó su trabajo el jueves 18, y la Secretaría de la Comisión Experta comenzó a elaborar los informes que debía despachar al pleno.
El domingo 21 de mayo se entregaron los informes por cada subcomisión, en los que se dio cuenta de las exposiciones que recibieron, las discusiones que hubo respecto de cada tema, las enmiendas presentadas y las votaciones con sus resultados en cada una de las subcomisiones. El lunes 22 de mayo se renovaron algunas de las enmiendas rechazadas durante la discusión de las subcomisiones y se también se solicitaron votaciones separadas respecto de algunos artículos, lo que permite oponerse a partes de éstos y no a su texto completo. Las enmiendas renovadas trataban sobre:
Reconocimiento del valor económico y social del trabajo de cuidado y doméstico no remunerado;
Derechos sexuales y reproductivos;
Derechos de niños, niñas y adolescentes respecto de la protección prioritaria de su interés superior, el derecho a ser escuchados y tomados en cuenta en las cuestiones que les conciernen y les afecten, en función de su edad y madurez, el derecho a vivir libres del temor a la violencia, entre otros;
Derecho a la verdad, reparación y garantías de no repetición de violaciones de derechos humanos, junto a la imprescriptibilidad e inamnistiabilidad de dichos crímenes;
Protección de la vida que está por nacer y la protección de la maternidad vulnerable;
Deber del Estado de respetar el derecho a elegir qué institución administre los ahorros previsionales de las personas así como su propiedad, transmisibilidad en caso de muerte e inexpropiabilidad;
Atribuciones de las municipalidades para desarrollar directa o conjuntamente a otros órganos las funciones de prevención, apoyo y colaboración en labores de seguridad ciudadana;
Deber del Estado en dar especial protección a los animales.
b) Primeras votaciones en el pleno
El martes 23 de mayo comenzaron las votaciones por artículo en el pleno, cuyo propósito es aprobar las normas que pasarán a formar parte del anteproyecto constitucional. Ese mismo día se despachó el primer capítulo del anteproyecto, relativa a Fundamentos del Orden Constitucional, capítulo en el cual, entre otros, se aprobó la norma que establece que “Chile se organiza en un Estado Social y Democrático de Derecho”. De las diecinueve votaciones que se realizaron, sólo se rechazaron tres: una enmienda renovada que buscaba el reconocimiento constitucional del cuidado doméstico no remunerado, el artículo primero transitorio del capítulo que la subcomisión también había propuesto suprimir (que disponía el plazo de doce meses para que el Presidente enviara un proyecto de ley para la regulación de las inhabilidades y prohibiciones que afectan a las personas condenadas por delitos que constituyan conductas terroristas) y un artículo que establecía el deber del Estado de observar los principios de responsabilidad y eficiencia en la gestión pública. Durante esa jornada también fue aprobada una enmienda renovada que incorporaba los derechos de las niñas, niños y adolescentes, la única enmienda renovada que ha sido aprobada por el pleno hasta la fecha.
Esta transversalidad se mantuvo durante el miércoles 24 de mayo, ya que se aprobó en gran medida la propuesta del segundo capítulo sobre Derechos y Libertades Fundamentales, Garantías y Deberes Constitucionales. De un total de 79 indicaciones que la subcomisión sometió a votación, 71 fueron aprobadas y solo se rechazaron las enmiendas renovadas.
El jueves 25 y viernes 26 se la votación se centró en el sistema político, despachándose los capítulos de Representación Política y Participación; Congreso Nacional; Gobierno y Administración del Estado; y, Gobierno y Administración Regional y Local.
En las votaciones en el pleno ha primado un alto grado de respaldo al trabajo realizado por las subcomisiones que, a su vez, responden a los acuerdos acordados transversalmente. Por ello, no deberían ocurrir grandes sorpresas en las votaciones restantes. De esta manera, podría esperarse que el anteproyecto resultante que deberá ser presentado el 7 de junio ante el Consejo Constitucional sea similar a lo aprobado por las subcomisiones.
Para revisar el documento tentativo del anteproyecto constitucional elaborado por la Comisión Experta, te presentamos un consolidado realizado por el equipo del Monitor Constitucional del Centro de Estudios Públicos.
2. Novedades en el Sistema Político
Entre el jueves 25 de mayo y el viernes 26 se aprobaron en el pleno de la Comisión Experta las principales normas que tratan lo relativo al sistema político. Dentro de las normas aprobadas, destacan entre otras innovaciones cambios en el sistema electoral, el fortalecimiento de los partidos políticos o una norma transitoria de paridad.
A continuación, presentamos algunas de las normas que innovan frente al texto actual:
3. Participación ciudadana
El pasado 15 de mayo se abrieron las convocatorias para las instancias de participación ciudadana y de los restantes mecanismos que tiene a cargo la Secretaría de Participación Ciudadana. Hay 4 mecanismos participativos en que se podrá intervenir: diálogos ciudadanos (inscripciones abiertas), iniciativas populares de norma, audiencias públicas y una consulta ciudadana para formular observaciones al anteproyecto de la Comisión Experta.
Todos los mecanismos comenzarán a operar a contar del 7 de junio, pero ya es posible inscribirse para participar de los diálogos ciudadanos. Para estos habrá dos modalidades de participación: los diálogos autoconvocados y aquellos que sean convocados por la misma Secretaría. En el caso de los diálogos autoconvocados se ofrece una metodología uniforme y una plataforma para registrar las conclusiones de dichas conversaciones.
Por otro lado, para los diálogos convocados por la Secretaría se escogerán a 1.000 ciudadanos de entre todos quienes se inscriban previamente a fin de recoger su parecer sobre diversas temáticas constitucionales. Según indica la misma Secretaría, las personas serán elegidas de forma aleatoria dentro de un muestreo de estratificación. Esto significa que se seleccionará a los participantes considerando variables como comunas, regiones, género, rango etario y pertenencia a pueblos originarios.
Esta semana la Comisión Experta terminará de votar en particular las normas del anteproyecto. Este 29 de mayo continuará revisando los capítulos de Gobierno y Administración Regional y Local; Poder Judicial; y Corte Constitucional.
El próximo 6 de junio se cumplen los tres meses de plazo que tiene la Comisión Experta para despachar el anteproyecto constitucional. Éste será entregado junto a un informe final por la mesa de la Comisión Experta en la sesión de instalación del Consejo Constitucional, informe que deberá indicar todos los temas debatidos, las exposiciones recibidas y las votaciones realizadas.
El 7 de junio se instalará el Consejo Constitucional y serán investidos en sus cargos los consejeros constitucionales electos. Asumirá como presidente en forma interina el consejero constitucional de mayor edad, Miguel Littin, con el único propósito de presidir la investidura y conducir la elección de la mesa.
Una vez instalado el Consejo, comenzará a correr un plazo de 40 días para que los consejeros constitucionales presenten enmiendas para suprimir, modificar o complementar las normas aprobadas por la Comisión Experta o para introducir nuevas normas al anteproyecto.
En este boletín, además, te queremos recomendar seminarios y documentos que hemos elaborado en el CEP y que permiten ir comprendiendo y complementando el debate constitucional.
Además de estos contenidos, te invitamos al próximo encuentro de nuestro ciclo constitucional que abordará “los desafíos de avanzar hacia un Estado Social” con los comisionados expertos Bettina Horst y Flavio Quezada que tendrá lugar el 31 de mayo a las 19.00 horas. Las inscripciones están abiertas aquí.
Si quieres recibir este boletín en tu mail, escríbenos a [email protected].
