martes 12 septiembre, 2023
En esta nueva entrega del boletín del Monitor Constitucional te informamos sobre lo que ha ocurrido en el proceso constituyente durante la última quincena. En esta oportunidad te presentamos una edición especial del boletín que contiene un informe de las votaciones en las cuatro comisiones del Consejo Constitucional. Podrás encontrar la descripción general de las votaciones junto al análisis de la efectividad de las propuestas de las bancadas y el posicionamiento político de sus miembros a partir del uso del algoritmo nominate.
Este informe proporciona un análisis de las votaciones de enmiendas ocurridas hasta el sábado 9 de septiembre en las cuatro comisiones del Consejo Constitucional. Ellas tuvieron por objeto discutir y aprobar las propuestas de modificación al anteproyecto de la Comisión Experta que deberán ser ahora debatidas por el pleno del Consejo.
Entre los días 28 de agosto y 9 de septiembre se desarrollaron en las cuatro comisiones del Consejo Constitucional las votaciones sobre las modificaciones propuestas al anteproyecto de la Comisión Experta. Cabe recordar que el 18 de julio los consejeros de las distintas bancadas presentaron un total de 1.092 enmiendas destinadas a modificar dicho anteproyecto. Adicionalmente, un total de 31 iniciativas populares de norma (‘IPN’) cumplieron con todos los requisitos exigidos para ser discutidas y votadas dentro de las comisiones del Consejo.
Para cumplir con esta tarea, se realizaron un total de 897 votaciones dentro de las cuatro comisiones del Consejo. Como se observa en la Tabla N°1, un 27% del total de las votaciones tuvo por objeto ratificar artículos del anteproyecto, un 30% a enmiendas de unidad de propósito (‘EUP’), un 41% a enmiendas presentadas por las bancadas de consejeros con anterioridad al inicio de la discusión (‘enmiendas de bancada’) y un 2% a IPN.
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Se hace presente que, de las 1.092 enmiendas patrocinadas por los consejeros constitucionales, solo un 33% de ellas fueron sometidas a votación (369 votaciones). Su bajo porcentaje de votación se explica, en primer lugar, por la gran cantidad de enmiendas que los consejeros retiraron antes de que fueran votadas en las respectivas comisiones. Este número también se explica porque el Consejo mantuvo la práctica de la Comisión Experta de hacer un uso extensivo de las EUP a fin de materializar los acuerdos alcanzados entre los consejeros con posterioridad a la presentación de las enmiendas de cada bancada. De esta manera, muchas enmiendas no se votaron al haber sido retiradas o porque se entendieron rechazadas por incompatibles con todas aquellas enmiendas cuyo contenido se encuentra tratado en las EUP aprobadas.
A modo de ejemplo, el contenido de las enmiendas destinadas a establecer la inhabilidad perpetua e irrevocable de los responsables de delitos terroristas (83/1 UDI y 84/1 PR) se encuentra recogido en la EUP 15/A, que fue aprobada en la Comisión de Principios el 4 de septiembre. Lo mismo ocurre respecto de las normas aprobadas sobre la declaración de inconstitucionalidad de las agrupaciones u organizaciones a las que pertenezcan las personas condenadas por delitos terroristas (EUP 15/A incorpora las enmiendas 87/1 RN-EVO y 88/1 UDI) y sobre la prohibición de establecer ideas u opiniones como únicas u oficiales (la EUP 16.14/A recoge las ideas matrices de las enmiendas 65/2 RN-EVO y 67/2 PR).
Por otro lado, también se observa que en algunos casos las distintas bancadas presentaron separadamente enmiendas que compartían el mismo tenor o ideas matrices. En tales casos, los consejeros optaron por votar solo una de ellas. Por ejemplo, tratándose de las enmiendas destinadas a aumentar a cuarenta años la edad mínima para ser electo presidente de la República (2/5 PR y 3/5 UDI), solo se sometió a votación la propuesta del Partido Republicano (PR), que, luego de ser aprobada por 7 votos a favor, hizo innecesario votar la enmienda patrocinada por consejeros de la Unión Demócrata Independiente (UDI). En tales casos, los informes de votación que elaboren las comisiones señalarán que las enmiendas no votadas se entendieron rechazadas.
En lo que dice relación con las IPN, de un total de 31 iniciativas que cumplieron con los requisitos para ser discutidas por los consejeros, 23 fueron sometidas a votación dentro de las respectivas comisiones, mientras que el contenido de algunas de las restantes fue incorporado a través de enmiendas de unidad de propósito. Esto se observa por ejemplo respecto de las iniciativas que buscaban consagrar la objeción de conciencia individual e institucional (IPN N° 6.739 y N°8.103). Ellas no fueron sometidas a votación luego de que su contenido fuera incorporado en la EUP 16.13/A que patrocinaron consejeros de derecha con fecha 4 de septiembre y que fue aprobada ese mismo día en la Comisión de Principios.
A continuación, se presenta el desglose de las votaciones por comisión, distinguiéndose respecto de cada una de ellas el tipo de votación que tuvo lugar.
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Como se observa en la Tabla N°2, la comisión que concentró un mayor número de votaciones fue la de Sistema Político, con un total de 403. Este mayor número de votaciones se explica por la cantidad y complejidad de las materias que debía cubrir el trabajo de esta comisión, entre las que destacan los capítulos tercero sobre Representación Política y Participación, capítulo cuarto sobre Congreso Nacional, capítulo quinto sobre Gobierno y Administración del Estado, capítulo sexto sobre Gobierno y Administración Regional y Local, y capítulo décimo cuarto sobre Procedimientos de Cambio Constitucional, además de todas las nuevas incorporaciones en materia de Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública. En contraste, el bajo número de votaciones dentro de la Comisión de Derechos Sociales (120) se explica en parte por la menor cantidad de temáticas que debían abordar sus integrantes.
Dentro de las temáticas más discutidas en la Comisión de Sistema Político destacan las relativas a Congreso Nacional en cuanto a su composición y al proceso de formación de la ley, así como también el estatuto constitucional de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, en que se incorporaron nuevos capítulos al anteproyecto de la comisión Experta.
En la comisión de Función Jurisdiccional, el capítulo sobre Ministerio Público fue el que concentró un mayor número de votaciones. Por su parte, en la Comisión de Principios destacó la discusión sobre los deberes constitucionales y el diseño de las acciones constitucionales para cautelar el ejercicio de los derechos fundamentales. Finalmente, las temáticas en las que se desarrollaron más votaciones dentro de la comisión de Derechos Sociales fueron las relativas al derecho a la educación y la libertad sindical.
Al analizar los resultados de las votaciones que tuvieron lugar dentro de las comisiones del Consejo, debe tenerse presente que ellas pueden agruparse en dos grandes categorías. En primer lugar, están las votaciones que buscaban ratificar el articulado del anteproyecto de la Comisión Experta. En el evento que tales votaciones reunieran un quórum favorable de 3/5 de los consejeros de cada comisión, el artículo del anteproyecto –o parte de éste– se entiende aprobado. En caso contrario (rechazos), la norma votada se entiende suprimida del articulado que será posteriormente discutido por el pleno del Consejo.
En una segunda categoría se agrupan las votaciones sobre las propuestas que buscan introducir adiciones, modificaciones o supresiones al anteproyecto de la Comisión Experta. Esta categoría comprende las votaciones sobre las enmiendas presentadas por cada una de las bancadas, las EUP y las IPN.
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Respecto de la primera categoría de votaciones, la Tabla N°3 evidencia que, de un total de 239 votaciones en que se sometió a ratificación el anteproyecto de la Comisión Experta, en 233 oportunidades los consejeros votaron a favor de este. En el 79% de los casos esta ratificación fue unánime (184 votaciones).
Entre las disposiciones rechazadas del anteproyecto se encuentran el derecho a la integridad personal (artículo 16 inciso 2), el deber constitucional de protección del medioambiente (artículo 38 inciso 3) y el deber estatal de implementar medidas de mitigación del cambio climático (artículo 206). Sin embargo, de las 6 votaciones desfavorables, solo 2 de ellas resultaron en la supresión del articulado del anteproyecto (artículo 206 y la disposición vigesimoséptima transitoria, que postergaba las elecciones regionales para el año 2029).
Las EUP tuvieron un alto porcentaje de aprobación en las comisiones, lo que es esperable dado los quórums de patrocinio a las que ellas están sujetas. Con todo, cabe hacer presente que ellas fueron utilizadas como un mecanismo para conciliar posiciones entre las bancadas de derecha antes que como una herramienta para materializar acuerdos transversales entre las distintas sensibilidades políticas. En este sentido, aproximadamente un 31% de las EUP lograron un apoyo transversal (80 de 261 votaciones) y un cuarto de estos apoyos (20) estuvieron concentrados en aspectos de diseño del capítulo sobre el Ministerio Público.
Distinta suerte corrieron las enmiendas patrocinadas por las distintas bancada, las cuales presentan un porcentaje de aprobación promedio de un 41%, lo que será analizado con mayor detención en la sección siguiente de este informe.
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En la Tabla N°4 se observa que solo 18 de las 151 enmiendas presentadas por bancadas que fueron aprobadas alcanzaron una votación unánime. Tanto la bancada de RN-EVO como la de la UDI lograron que 7 de sus enmiendas fueron aprobadas unánimemente. En contraste, el Partido Republicano solo lo logró respecto de 3 de sus enmiendas y en el caso de las bancadas de izquierda y centro izquierda esto ocurrió únicamente respecto de una enmienda.
Por otra parte, se aprobaron 4 IPN de las cuales solo la iniciativa N°6.199, referida a la consagración del cuerpo de bomberos de Chile en la Constitución, fue aprobada por unanimidad.
En contrapartida a lo anterior, hubo 218 votaciones en que se rechazaron enmiendas patrocinadas por consejeros constitucionales y 5 votaciones en que EUP corrieron igual suerte. Dentro de las materias que suscitaron una mayor discordancia se observan las propuestas relativas a la libertad sindical (con un total de 17 rechazos) y a pueblos indígenas (10 rechazos). En esta línea, es especialmente destacable el caso de la libertad sindical, respecto de la cual se presentaron 17 enmiendas de bancadas y una iniciativa popular de norma. Sin embargo, todas ellas fueron rechazadas, por lo que será la propuesta de la Comisión Experta en esta materia (art. 16.26 del anteproyecto) la que será finalmente discutida en el pleno del Consejo.
En esta sección se analiza la efectividad de cada una de las bancadas del Consejo Constitucional a través de la revisión y análisis de las enmiendas patrocinadas por cada una de ellas que fueron rechazadas en las votaciones de las comisiones. Ante la falta de información disponible sobre los consejeros que patrocinaron las EUP y la dificultad de determinar con exactitud las enmiendas de bancadas que fueron retiradas antes de las votaciones o que serán declaradas incompatibles con las finalmente aprobadas, los rechazos a las enmiendas de cada bancada ofrecen una primera aproximación sobre el comportamiento de los consejeros en la etapa del Consejo Constitucional que acaba de concluir y su nivel de efectividad en estas votaciones.
Para efectos de este análisis, las enmiendas de bancada rechazadas se clasificaron en tres categorías, distinguiendo entre aquellas cuyo contenido no fue incluido en el texto constitucional que será sometido a deliberación del pleno del Consejo Constitucional (‘eliminación total´) de aquellas enmiendas de las cuales se rescató y se incluyó parte de su contenido (‘eliminación parcial’). La última categoría corresponde a las enmiendas cuyo contenido, aunque reformulado o reescrito, fue incorporado a dicho texto (‘eliminación formal’).
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La bancada de la UDI destacó al tener el menor número de fracasos, con tan solo 25 enmiendas rechazadas. Le sigue en efectividad la Bancada RN-EVO con 27 votaciones desfavorables. El Partido Republicano a su vez experimentó 54 rechazos, no obstante tratarse de la bancada que mayor número de enmiendas patrocinó, con un total de 400.
Por su parte, la bancada de izquierda y centro izquierda fue la que mayor número de enmiendas rechazadas tuvo, con un total de 110 (de un total de 180). Es relevante resaltar que la mayoría de estas enmiendas (89%) fueron eliminadas en su totalidad, mientras que un pequeño porcentaje (9%) fue suprimido parcialmente y un 1% fue rechazado formalmente.
Con el objeto de dar mayores luces respecto al destino de estas enmiendas y el comportamiento de los consejeros de la izquierda y centro izquierda, a continuación se analiza si dichas enmiendas evidencian coincidencias sustantivas con los posicionamientos de sus comisionados expertos. En publicaciones anteriores se ofreció un análisis similar de las coincidencias entre las enmiendas de los consejeros constitucionales y los comisionados expertos de derecha (García-Huidobro, Pacareu y Lang, 2023).
Para efectos de simplificar este análisis, se clasifican las enmiendas rechazadas de los consejeros de izquierda y centro izquierda en tres grandes grupos. Una primera categoría está comprendida por las enmiendas innovadoras, esto es, aquellas que no tienen antecedentes en las propuestas presentadas en la Comisión Experta por los representantes de izquierda y centro izquierda. En segundo lugar, están las enmiendas cuyo origen se remonta a las propuestas de dichos comisionados expertos. Finalmente, la última categoría abarca las enmiendas de los consejeros que incorporan parcialmente las ideas de los comisionados expertos, pero también introducen ciertas innovaciones.
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Un 56% de las enmiendas presentadas por la izquierda y centro izquierda pueden ser caracterizadas como innovaciones, mientras que el 44% restante refleja coincidencias con las propuestas formuladas por los comisionados expertos. Dentro de este último grupo, resaltan especialmente las enmiendas relacionadas con el medioambiente, de las cuales 5 (de un universo de 6 rechazadas) tienen su origen en las enmiendas de la Comisión Experta. Entre ellas puede mencionarse por ejemplo enmiendas que impulsaban el desarrollo de una política minera que considere la protección ambiental y social (23/13), el deber estatal de custodiar la naturaleza (21/13) y la incorporación de criterios de justicia ambiental y solidaridad intergeneracional (70/1).
Cabe destacar que un 97% (29 de 30) de las enmiendas que derivan de propuestas de los comisionados expertos y que en su oportunidad no tuvieron los apoyos suficientes para ingresar al anteproyecto de la Comisión, siguieron la misma suerte en el Consejo Constitucional. Una excepción significativa corresponde a la enmienda N°119/2 que buscaba establecer “el derecho a vivir en entornos seguros y libres de violencia”.
Dicha enmienda fue parcialmente incorporada en la enmienda 93/2 patrocinada por consejeros de derecha, en la que establece que “Toda persona tiene derecho a vivir en un entorno seguro. Es deber del Estado garantizar una protección efectiva de las personas contra la delincuencia, especialmente contra el terrorismo y la violencia criminal organizada». La enmienda fue aprobada en la Comisión de Principios por 8 votos a favor y 4 en contra.
Esta situación puede atribuirse a dos circunstancias. En primer lugar, durante la primera etapa que tuvo lugar en la Comisión Experta, tanto los comisionados de izquierda como de derecha abogaron por la inclusión de este derecho, aunque con enfoques diferentes: mientras unos propugnaban un derecho a un ‘entorno seguro’, los otros pusieron el énfasis en un ‘entorno de orden público y seguridad’. No obstante, ambas propuestas fueron desestimadas en la subcomisión de la Comisión Experta. La segunda circunstancia que probablemente influyó en esta situación fue la existencia de la IPN N° 9.619, que buscaba la consagración constitucional de este derecho.
Por otro lado, el 94% de las 62 innovaciones propuestas por los consejeros de izquierda y centro izquierda fueron completamente desestimadas (58). Solo 4 de estas enmiendas lograron ser incorporadas, total o parcialmente, en las propuestas que serán debatidas en los próximos días dentro del pleno. En este sentido, las enmiendas 7/11 y 70/6 fueron recogidas de forma total en las unidades de propósito presentadas (EUP N°2 y N°8/9). La primera enmienda establece el deber de la Contraloría General de la República de fiscalizar y auditar los fondos correspondientes a la administración regional y local. La segunda faculta a la ley a declarar territorio estratégico a una o más regiones o parte de ellas.
Cabe recordar que estas últimas dos enmiendas se enmarcan en los acuerdos tácitos que se evidencian entre las bancadas de Chile Vamos, en el caso de la primera, y de los consejeros de derecha e izquierda, en el segundo.
Los resultados del algoritmo nominate entregan el posicionamiento de los miembros del Consejo en cada una de las cuatro comisiones únicamente a partir de su conducta en las votaciones en las que participaron, las que incluyen opciones de voto a favor, en contra o abstención. El algoritmo no arranca de sus posicionamientos ideológicos, sino de la forma en que decidieron sobre las enmiendas que fueron sometidas a votación. El eje inferior de la Figura 1 (eje x) ubica a los miembros de las comisiones (y con ello a sus partidos y bancadas) en un eje que va desde el -1,0 (izquierda) hasta el 1,0 (derecha). La cantidad de votaciones por comisión es la siguiente:
Figura 1. Resultados nominate en cuatro comisiones
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Los resultados permiten fundamentalmente observar tres cosas: a) cómo se compone el ‘centro político’ de cada comisión y cuánta polarización hubo en votaciones; b) cuánta cohesión hubo en las bancadas y partidos (separaciones en izquierda y derecha) y qué posibilidades de apertura hay en relación con el pleno del Consejo Constitucional; y c) cuánta coincidencia y diferencias hay en la conducta agregada de votaciones.
El centro de la distribución
En los resultados nominate, el ‘centro político’ depende de cómo esté ocupado el centro de la distribución. Esto es siempre variable en cada distribución, por lo que un centro político no debe considerarse un centro ideológico, sino únicamente un resultado de las votaciones particulares consideradas en el análisis. En este caso podemos considerar un escenario central entre el -0,5 por la izquierda y el 0,5 por la derecha.
Cohesión de bancadas
La cohesión de bancadas indica cuán juntos o separados votaron los miembros de una bancada o de un sector político (izquierda o derecha). Considerando los resultados nominate, mientras más juntos estén los miembros de una bancada o sector, mayor es la cohesión de la conducta política. Algunas observaciones son las siguientes:
Una primera observación general que deriva de estos comportamientos es que como sector la izquierda actuó de manera más cohesionada que la derecha en términos generales (distinto es por partidos). La derecha, con más miembros, se dispersa más en sus votaciones y algunos de ellos oscilan hacia el centro. Esto muestra diferencias internas en el sector.
Una segunda observación es que, salvo por el caso de la comisión de Función Jurisdiccional, Republicanos regularmente se sitúa en el ala más a la derecha de la distribución. Su mayor cohesión la muestra en Función Jurisdiccional, con cuatro miembros de su bancada que votan del mismo modo en las 150 votaciones y un quinto muy cercano en la distribución final.
Una tercera observación general es que son los temas de la comisión de Principios y la de Derechos Económicos donde puede haber alguna mayor probabilidad de acercamiento en posiciones políticas generales a juzgar por los resultados nominate de las comisiones. Estos son los espacios políticos donde la derecha mostró mayor variedad y orientación hacia el centro de algunos de sus miembros. Además, estas comisiones contienen temas de alta sensibilidad para la izquierda, como los derechos sociales.
Coincidencias y diferencias entre izquierda y derecha
Una forma general de entender el trabajo de las comisiones en cuanto a sus modos de votación es observar un indicador de coincidencias y diferencias en el total de sus votaciones. Para esto tomamos los comportamientos extremos en cada una de las comisiones (el/la consejera más a derecha, el/la consejera más a la izquierda) y observamos en qué porcentaje de votaciones coinciden y en qué porcentaje se distancian. El supuesto es que, si al considerar los extremos de la distribución hay coincidencia en votaciones, entonces con los/las consejeras más al centro habría más coincidencias. Esto se muestra en la Figura 2.
Figura 2. Coincidencias y diferencias en votaciones (%)
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Lo que se observa en la Figura 2 es que, considerando las posiciones extremas en cada comisión, donde hubo más coincidencia entre izquierda y derecha es en la comisión de Función Jurisdiccional (aquí las coincidencias superan incluso a las diferencias), seguida de Sistema Político, luego la de Principios y finalmente la de Derechos Económicos, donde las diferencias superaron por mucho a las coincidencias en votaciones. En tales términos, las comisiones de Principios y de Derechos Económicos son aquellas en las que se vislumbra más trabajo por hacer para acercar posiciones.
Los comportamientos de los consejeros en las comisiones fueron, en términos generales, los esperables en relación con sus bancadas y partidos. Destacan los casos de Gloria Hutt (Evo), Ivonne Mangelsdorff (RN), Artur Phillips (UDI) y Carlos Recondo (UDI), quienes tienden hacia el centro político dentro del sector de derecha.
La izquierda, con menos integrantes y menos capacidad de establecer la agenda política, tiene una conducta más replegada hacia la izquierda: no aparece en el centro político de la distribución. Sin embargo, también se aproxima a él con Miguel Littin y Aldo Valle en la comisión de Derechos Económicos. En esta comisión hubo más miembros de izquierda (5) que en otras comisiones (donde regularmente hubo 4). Esto indica que con más miembros se hace más probable ocupar el centro político.
Considerando cantidad de miembros y votaciones, el comportamiento más cohesionado es el de Republicanos, regularmente situado en las posiciones más de derecha de la distribución. Son la bancada más numerosa y, por tanto, aquella con mayor posibilidad de dispersión general. Si bien esta dispersión tiene lugar en dos comisiones (Principios y Derechos Económicos), su comportamiento es regularmente coherente, incluso en aquellas. De particular cohesión es su comportamiento en la comisión de Función Jurisdiccional, donde cuatro republicanos votan prácticamente igual en todas las votaciones y un quinto también lo hace en la mayoría.
Las comisiones más complejas en términos de coincidencias entre izquierda y derecha son las de Derechos Económicos y la de Principios. Esto incrementa la relevancia política de los miembros de derecha que en esas comisiones se orientaron hacia el centro político. Ellos son: Arturo Phillips, Carlos Recondo, Germán Becker y Pilar Cuevas en Derechos Económicos, e Ivonne Mangelsdorff y Carolina Navarrete en Principios por parte de la derecha. Y también abre una oportunidad a miembros de la izquierda que se han mostrado proclives al centro político, como Aldo Valle, Miguel Littin en Derechos Económicos o también Marcela Araya en Principios, por parte de la izquierda.
Referencias:
[1] De acuerdo con el artículo 74.3 del Reglamento de Funcionamiento del Proceso Constitucional, los consejeros podrán presentar estas enmiendas con el propósito de salvar inconsistencias o errores formales del articulado, para lo cual se requiere del patrocinio de 3 ⁄ 5 de los integrantes de la comisión respectiva. Sin embargo, estas enmiendas han sido utilizadas tanto en la Comisión Experta como en el Consejo Constitucional para materializar los acuerdos sustantivos que se han alcanzado con posterioridad a la presentación de las enmiendas de bancada.
[2] Según la información disponible en el sitio web del Consejo Constitucional, al menos 97 enmiendas fueron retiradas formalmente. Sin embargo, la información disponible es incompleta y debería estar disponible cuando se publiquen los informes de votación de cada una de las comisiones del Consejo.
[3] Dentro de esta categoría, se hace presente que durante la discusión y votación en las comisiones del Consejo, se presentaron diversas solicitudes de votación separada de artículos del anteproyecto.
[4] Se hace presente que, por haber actuado cohesionadamente en la presentación de sus enmiendas (180 en total), los consejeros pertenecientes a las bancadas de izquierda y centro izquierda son consideradas como una única bancada para efectos de este análisis.
[5] Conforme a la información disponible en el sitio web del Consejo Constitucional, se verificaron 218 votaciones con resultado de rechazo. Sin embargo, la enmienda 126/2 presentada por la izquierda y centroizquierda se contabilizó dos veces en los registros de votaciones, por lo que solo se tomó en cuenta una de ellas en el análisis realizado. Adicionalmente, no se consideró el rechazo de la solicitud de votación separada del inciso 2 del artículo 16 del anteproyecto presentada por consejeros de izquierda y centro izquierda, por no tratarse de una enmienda propiamente tal.
[6] En gráfico.
[7] Estas EUP fueron discutidas en las sesiones N° 39 de la Comisión de Función Jurisdiccional y N°51 de la Comisión de Sistema Político, respectivamente.
En esta edición de nuestro boletín, también te recomendamos la lectura de dos columnas de opinión de nuestros investigadores:
