Un Estado moderno, estratégico y profesional al servicio de las personas
La modernización del Estado es una tarea que no puede seguir esperando. Hoy, dado el actual proceso constituyente, tenemos la oportunidad de plasmar constitucionalmente los cimientos de ese desafío y así establecer un mandato claro para todas las fuerzas políticas, cuyo actuar en la materia no ha estado a la altura del desafío. Es tiempo de encontrar soluciones a los numerosos problemas del aparataje estatal, los cuales van desde deficiencias en las dinámicas operativas que dificultan una gestión efectiva, hasta la falta de un actuar orientado hacia el bienestar de las personas. Un Estado moderno no es un fin en sí mismo, sino un medio a través del cual las personas buscan no solo un mayor bienestar, sino también vivir en sociedad. Esta perspectiva reconoce que las dinámicas sociales del siglo XXI son complejas y requieren respuestas que involucren altos grados de coordinación y colaboración (Mascareño 2023). Es responsabilidad del Estado diseñar y desarrollar políticas públicas que beneficien directa mente a la ciudadanía, especialmente a los más desfavorecidos; de ahí la importancia de avanzar en un urgente y radical proceso de modernización.
La complejidad de esta tarea trasciende el clásico dilema del porcentaje del gasto público en relación al Producto Interno Bruto (PIB) (25% del PIB), o cuántas más o menos reparticiones. No es de extrañar si consideramos que en la órbita de la administración central se ha observado un crecimiento considerable en el número de instituciones estatales, incluyendo subsecretarías, servicios públicos y superintendencias. Solo a modo de ejemplo, nuestro país cuenta con 24 ministerios, cifra superior al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés). Si bien este aumento podría ser atribuido a la creciente complejidad de las variadas y múltiples necesidades sociales, el desafío crucial —más que decretar desde arriba hacia abajo el tamaño del Estado— es abordar el aumento de especialización y fragmentación producido bajo un deficiente nivel de coordinación y de ineficiencias en el uso de recursos públicos —se estima que cerca de un 1,8% del PIB es mal gastado (BID 2018) y que el 44% de los programas no sociales fueron objetados técnica mente por la Dirección de Presupuestos (Dipres)—, que junto con que las dirigencias de turno han tendido a capturarlo a través de consideraciones clientelares más que profesionales. Todo lo cual no hace sino que limitar la capacidad política para resolver los problemas prioritarios de la agenda pública. Para abordar esto, considero fundamental resolver dos tareas que son medulares.
En primer lugar, en las últimas décadas en Chile se ha ido adoptando un modelo de burocracia que establece la división de responsabilidades entre ministerios, subsecretarías y distintos servicios públicos. Se espera que las diferentes carteras se dediquen al diseño de políticas públicas, mientras que los servicios relacionados implementen y administren los recursos estatales. Sin embargo, este sistema ha presentado dificultades en términos de claridad de roles, dificultando un adecuado control de gestión, además de la alineación de objetivos entre los distintos niveles de administración, tanto dentro de los propios ministerios como entre los servicios públicos centralizados y descentralizados. Como resulta do, se ha vuelto muy complejo alcanzar los objetivos estratégicos definidos por cada administración (Aninat y Razmilic 2017), lo que hace evidente la necesidad de mejorar la coordinación vertical y horizontal del Estado, mediante un mejor diseño organizativo que fomente la colaboración y articulación entre los diversos actores involucrados, tanto públicos como privados.
En efecto, el anteproyecto constitucional presentado por la Comisión Experta incluye una serie de principios y medidas que buscan avanzar hacia un Estado moderno. Sin embargo, es importante destacar que solo se menciona explícitamente el desafío de modernización en un único artículo, el cual curiosamente lo limita a una dimensión ideológica específica, relacionada con los derechos universales (art. 110). Esto resulta contradictorio, ya que el modelo de organización del Estado social, establecido en el artículo 1, no restringe dicha dimensión. Para abordar el reto de coordinación no basta con lo establecido en el artículo 77, el cual posibilita que el presidente —en sus tres primeros meses— puede modificar ministerios y servicios públicos sin reducir funcionarios, afectar derechos o aumentar el gasto, ya que el desafío descrito es más profundo y aquilatado. Se sugiere entonces que se institucionalicen los Centros de Gobierno (CdG) encargados de brindar asesoría estratégica a las diferentes administraciones, los cuales estarían compuestos por un cuerpo permanente de funcionarios y un equipo de asesores políticos del presidente de turno. Su objetivo sería coordinar y controlar el logro de metas y objetivos alineados con las prioridades del Gobierno, por medio de una estructura que implicaría transferir ciertas funciones existentes de ministerios a esta nueva entidad, en favor de permitir una mayor estabilidad en la asesoría estratégica y un mejor seguimiento del desempeño de las entidades estatales (Aninat y Razmilic 2017). De esta forma se podría lograr una mayor coherencia en la oferta pública y una articulación más efectiva de las prioridades gubernamentales.
En segundo lugar, considerando que los recursos humanos son el pilar central del funcionamiento estatal, es esencial contar con una burocracia profesional y técnica, sin influencias políticas, pues el Estado no debe ser utilizado como un botín político por los partidos. Hoy gastamos cerca del 20% del presupuesto público en salarios de funcionarios, sin tener adecuados sistemas de gestión de personas. Ningún gobierno ha aplicado adecuadamente el modelo de carrera funcionaria fijado en el Estatuto Administrativo de 1989, lo que ha generado distorsiones en la función pública. En otras palabras, es fundamental contar con un nuevo modelo de carrera funcionaria que promueva la eficiencia e integridad del Estado; que decrete principios técnicos y profesionales; que posibilite una igualdad de oportunidades, exigentes inducciones al integrarse a la función pública, mejores condiciones de movilidad y desarrollo funcionario; y que defina criterios claros para el término de la carrera (CEP 2018). Es cierto que el anteproyecto aborda diversas áreas de modernización del Estado. Por ejemplo, propone la creación de una ley que establezca un marco general para el empleo público, teniendo en cuenta su carácter técnico y profesional (art. 112), y otorga al legislador autonomía e independencia, al margen del ciclo político. Sin embargo, es importante regular a los asesores temporales de carácter técnico-político con un estatuto especial, arista clave para evitar ciertas arbitrariedades de la autoridad. Urge una separación nítida entre administración pública y gobierno de turno.
Lo anterior se persigue no solo para alcanzar una mayor eficacia en el sector público, sino que también como una mejora que vaya en favor de las personas. Al final de cuentas son precisamente ellas las que interactúan con los representantes del Estado al hacer uso de sus servicios. No podemos hacer la vista gorda a hechos como el que refleja la encuesta realizada por el Consejo para la Transparencia en 2018, cuyos resultados dieron cuenta de que el 84% de los encuestados percibe que los funcionarios actúan de manera distante, y el 76% afirma recibir un trato deficiente. El anteproyecto considera dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos recibir un “trato digno, deferente, transparente, oportuno y objetivo, por parte de los órganos de la Administración” (art. 16), pero para que esto no quede en una mera declaración se debe enfrentar el desafío de promover una mayor meritocracia en el acceso y promoción dentro del aparato burocrático, además de establecer un proceso de desvinculación que sea imparcial y transparente. Estas acciones son fundamentales para asegurar que, desde los niveles más altos de la administración pública hasta los cargos más básicos, el funcionamiento del Estado sea eficiente y efectivo.
La modernización del Estado es una tarea esencial y compleja que requiere de la coordinación interna y la profesionalización de la burocracia. La calidad del Estado es fundamental para garantizar el respeto a los derechos sociales y otros aspectos importantes, lo que implica el cumplimiento de principios como la probidad, transparencia, meritocracia, eficiencia, los consensos y una visión de largo plazo. Un Estado capaz de dar respuestas que involucren altos grados de coordinación y colaboración es un Estado moderno. Tomemos el momento constitucional que vivimos, y aprovechemos de establecer un marco legal que promueva un Estado al servicio de las personas.
Referencias:
Aninat, I. y Razmilic, S. 2017. Un Estado para la ciudadanía: Estudios para su modernización. Santiago: Centro de Estudios Públicos.
Anteproyecto 2023. Anteproyecto de Constitución política de la República de Chile. Santiago: Comisión Experta. Disponible en: https://www.procesoconstitucional.cl/anteproyecto-de-nueva-constitucion/ [17 de julio 2023].
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 2018. Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe pueden hacer más con menos. Washington: BID.
Centro de Estudios Públicos (CEP) 2018. Gestión de personas en el Estado. Santiago: Centro de Estudios Públicos. Disponible en: https://www.cepchile.cl/wp-content/uploads/2022/09/libro_gestion_3ene2018.pdf [17 de julio 2023].
Dirección de Presupuestos (DIPRES) 2023. Informe de finanzas públicas segundo trimestre 2023. Disponible en: https://www.dipres.gob.cl/598/articles-313245_Informe_PDF.pdf [17 de julio 2023].
Mascareño, A. 2023. Futuros presentes: Nuevas opciones y riesgos en escenarios complejos. Puntos de Referencia 648, Centro de Estudios Públicos. Disponible en: https://www.cepchile.cl/investigacion/futuros-presentes-nuevas-opciones-riesgos-en-escenarios-complejos/ [17 de julio 2023].
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